Vì sao chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất

PGS. TS. Lê Minh Thông -Phó chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội

Khi làm Hiến pháp, Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 đã đưa ra 15 nhóm thẩm quyền của Chính phủ, tất nhiên cũng chỉ sắp xếp tương đối chứ không thể nào mạch lạc được cái này là hành pháp, cái này là hành chính, cái này là chấp hành của QH.

Dự thảo Luật đã bám sát quy định của Hiến pháp và cố gắngmạch lạc hóađược các thẩm quyền, trách nhiệm của Chính phủ. Tuy nhiên, dự thảo Luật đang bịvướnggiữa việc cụ thể hóa các thẩm quyền của Chính phủ được quy định trong Hiến pháp với việc xác định rõ 3 lĩnh vực hoạt động của Chính phủ. Cơ quan soạn thảo dự án Luật thiết kế theo hướng, tại Điều 6 về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ đã nêu lại các thẩm quyền của Chính phủ được xác định trong Hiến pháp. Nhưng đến Điều 7 lại cụ thể hóa các quyền này. Cách quy định như vậy dẫn đến cách hiểu là: Điều 6, quy địnhnhiệm vụ, quyền hạn chungcủa Chính phủ – Hiến pháp không có quy định nào về nhiệm vụ, quyền hạn chung. Và từ Điều 7 đến các điều tiếp theo bị trùng lặp với Điều 6, thực chất là cụ thể hóa Điều 6. Tôi đề nghị bỏ Điều 6 vì Điều 6 cũng chỉ là ghi lại quy định của Hiến pháp. Chỗ này nên xử lý giống như với Luật Tổ chức QH, tức là, căn cứ vào thẩm quyền của Chính phủ được quy định trong chương về Chính phủ của Hiến pháp để cụ thể hóa thành các điều khoản cụ thể. Tôi đọc từ Điều 7 đến Điều 23, gần như là lặp lại tinh thần của Điều 6.

Về quan hệ công tác của Chính phủ,đây là chương mới và được nhiều ĐBQH quan tâm. Nguyên tắc về tổ chức bộ máy nhà nước được Hiến pháp xác định rõ là: quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Chương VI về quan hệ công tác của Chính phủ cũng hướng tới việc kiểm soát quyền lực giữa các cấu trúc quyền lực nhà nước, đặc biệt thể hiện thẩm quyền của Chính phủ trong việc thực hiệnkiểm soátcủa mình. Tuy nhiên, dự thảo Luật chưa làm được điều này. Các quy định về thẩm quyền của Chính phủ trong chương này đều phải xem xét lại theo ý tham gia của Chính phủ vào việc kiểm soát quyền lực. Ví dụ, dự thảo Luật quy định: Chính phủ đề nghị QH, UBTVQH chưa thông qua hoặc xin rút lại dự án luật, pháp lệnh nếu thấy không đủ điều kiện thực hiện hoặc chưa đủ điều kiện thực hiện hoặc không bảo đảm tính khả thi. Điều này mâu thuẫn ngay với việc có đến 95% tổng số các đạo luật được QH thông qua là do Chính phủ soạn thảo. Khi làm Hiến pháp, Chính phủ cũng đã đưa vấn đề này ra nhưng không được đồng ý vì sẽ làm phức tạp hóa quá trình làm luật của QH, tự nhiên QH đang thảo luận rồi, có vấn đề gì Chính phủ thấybíquá lại xin QH rút lại, đẩy QH vào tình thế bị động. Hay quy định Chính phủ đề nghị Tòa án nhân dân xem xét lại bản án, quyết định của Tòa nếu thấy bản án, quyết định của Tòa vi phạm pháp luật. Quy định thế này là trái nguyên lý. Hiến pháp không trao cho Chính phủ thẩm quyền kiểm soát Tòa án kiểu như thế này.

Về quyền hạn, nhiệm vụ của Thủ tướng,Hiến pháp xác định Thủ tướng là một chế định hiến định, bên cạnh vai trò là người đứng đầu, lãnh đạo Chính phủ, Thủ tướng cũng được Hiến pháp trao cho những thẩm quyền cụ thể. Dự thảo Luật phải làm rõ đượchai vaicủa Thủ tướng:vaithứ nhất là người đứng đầu Chính phủ, lãnh đạo Chính phủ, mà người đứng đầu Chính phủ theo như tiếng Anh dịch ra là Bộ trưởng thứ nhất, các nước cũng quan niệm như vậy;vaithứ hai là Thủ tướng với tư cách là một cá nhân được Hiến pháp trao cho những thẩm quyền riêng. Trong dự thảo Luật lần này,vaithứ nhất, lãnh đạo Chính phủ thì đã tương đối rõ. Nhưng cònvaithứ hai thì chưa rõ. Ngoài những thẩm quyền của người đứng đầu Chính phủ, Thủ tướng còn có những thẩm quyền khác theo hiến định, nhưng những thẩm quyền khác này chưa được làm rõ trong dự thảo Luật. Ví dụ, Thủ tướng có phải là người đứng đầu nền hành chính quốc gia hay không? Điều này rất quan trọng. Nếu dự thảo Luật khẳng định Thủ tướng là người đứng đầu nền hành chính quốc gia thì toàn bộ các hoạt động của nền hành chính trở thành một chuỗi thống nhất. Nhưng chúng ta lại có câu chuyện chính quyền địa phương, mà chính quyền địa phương lại do HĐND địa phương bầu ra và phê chuẩn. Dự thảo Luật đang bịmắcở chỗ này. Ở nước ta, Thủ tướng không bổ nhiệm người đứng đầu chính quyền địa phương như một số nước. Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố là do HĐND tỉnh, thành phố bầu; Thủ tướng chỉ phê chuẩn các chức danh này trên cơ sở được HĐND bầu thôi. Vì thế, nếu nói Thủ tướng là người đứng đầu nền hành chính quốc gia thì cũng không đúng với thực tế. Chủ tịch tỉnh, thành phố chịu sự chi phối của HĐND tỉnh, thành phố chứ không thuộc Thủ tướng. Nhưng nếu không xác định Thủ tướng là người đứng đầu nền hành chính quốc gia thì làm thế nào thực hiện được chức năng Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất? Nếu dự thảo Luật không giải quyết được mâu thuẫn này thì sẽ khó khắc phục được thực tế là đôi lúc, Chính phủ kiểm soát rất chặt chính quyền địa phương nhưng đôi lúc lại không thể kiểm soát được. Khi tổng kết việc thi hành Luật Tổ chức Chính phủ cũng đã nhìn thấy rõ mâu thuẫn này nhưng thể hiện vào dự thảo Luật thì chưa rõ, chưa giải quyết được do vướng về mặt lý luận. Nếu Thủ tướng không đứng đầu nền hành chính quốc gia thì làm thế nào chúng ta xây dựng được một nền hành chính quốc gia thống nhất, thông suốt? Nhưng nếu nói Thủ tướng là người đứng đầu thì lại vướng ngay cấu trúc quyền lực đối với chính quyền địa phương, vướng ngay với dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương mà QH đang cho ý kiến tại Kỳ họp này. Ví dụ, công chức nhà nước là công chức thống nhất hay là có công chức ở Trung ương và công chức ở địa phương? Các nước rất mạch lạc chỗ này, công chức gồm 2 loại: công chức Trung ương và công chức địa phương. Địa phương quản lý và quyết định vấn đề công chức địa phương. Nhưng chúng ta không phải như vậy vì chúng ta thực hiện một nền hành chính thống nhất, thông suốt. Mà địa phương không có quyền về công chức của địa phương mình thì cũng không thể nào tự chủ được. Về vấn đề này, rõ ràng, dự thảo Luật chưa xử lý được vì lý luận về tổ chức của chúng ta chưa thật sự mạch lạc.

Bên cạnh đó, một số thẩm quyền của Thủ tướng cũng phải xem xét lại. Ví dụ, phê duyệt danh sách nhân sự trước khi giới thiệu bầu cử vào chức danh Chủ tịch, Phó chủ tịch UBND tỉnh, thành phố. Hiến pháp không có quy định nào về việc Thủ tướng phê duyệt trước khi bổ nhiệm các chức danh này. Quy trình cán bộ ở địa phương là: HĐND bầu, có chăng thì báo cáo cấp ủy địa phương, chứ không có chuyện Thủ tướng phê duyệt danh sách nhân sự trước khi HĐND tiến hành bầu. Khi thẩm tra dự án Luật này, Ủy ban Pháp luật đã có ý kiến về vấn đề này nhưng cơ quan soạn thảo vẫn cứ đưa vào dự thảo Luật để trình QH. Thủ tướng chỉ có thẩm quyền phê chuẩn sau khi các chức danh được HĐND bầu. Hay thẩm quyền Thủ tướng bổ nhiệm hoặc cách chức một số chức danh trong dự thảo Luật đưa ra cũng không ổn nếu đối chiếu với Hiến pháp. Hiến pháp chỉ quy định Thủ tướng có thẩm quyền bổ nhiệm hoặc cách chức Thứ trưởng và tương đương, chứ không có quyền bổ nhiệm và cách chức các chức danh ở cấp thấp hơn Thứ trưởng và tương đương. Khi QH sửa đổi một số điều của Luật Sỹ quan quân đội nhân dân và Luật Công an nhân dân cũng bị vướng chỗ này. Thủ tướng không thể bổ nhiệm Tổng cục trưởng được vì Hiến pháp chỉ trao cho Thủ tướng quyền bổ nhiệm Thứ trưởng và tương đương. Nếu quy định Thủ tướng được bổ nhiệm Tổng cục trưởng là trái Hiến pháp. Hay quy định thẩm quyền của Thủ tướngtạm thời giao quyền Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong trường hợp chưa bầu– quy định này lại xung đột ngay với dự án Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Nếu HĐND bãi miễn một ông Chủ tịch vì lý do nào đấy thì HĐND cũng phải tính đến câu chuyện bầu một ông Chủ tịch khác. Dự thảo Luật quy định Thủ tướngtạm thời giao quyềncũng không đúng với Hiến pháp.

Về thẩm quyền, trách nhiệm của Bộ trưởng,dự thảo Luật cũng đã cố gắng làm rõ hai vai trò của Bộ trưởng: một là, thành viên Chính phủ, tham gia thực hiện thẩm quyền của Chính phủ; một là người đứng đầu ngành, lĩnh vực, chúng ta hay gọi nôm na làTư lệnh ngành. Tuy nhiên, tôi đọc các quy định cụ thể của dự thảo Luật thì thấy chưa làm rõ được cả hai vai trò này của Bộ trưởng. Bộ trưởng là thành viên Chính phủ thì có 2 yếu tố đặt ra:một là,anh phải thực hiện những thẩm quyền được Chính phủ giao cho;hai là,anh phải chịu sự phân công của Chính phủ, kể cả đang là Bộ trưởng của lĩnh vực này nhưng Chính phủ phân công sang lĩnh vực khác cũng phải chấp hành. Dự thảo Luật chưa tạo được sự linh hoạt cho Bộ trưởng trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ với tư cách là thành viên Chính phủ. Với các quy định của dự thảo Luật, Bộ trưởng vẫn bị thụ động trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của thành viên Chính phủ. Đặc biệt, khi quy định thẩm quyền, trách nhiệm của Bộ trưởng với tư cách là Tư lệnh ngành, trước đây, trong một bản dự thảo, cơ quan soạn thảo có sự phân biệt giữa thẩm quyền của Bộ và thẩm quyền của Bộ trưởng nhưng dự thảo trình QH lần này lại đưa hết vào thành thẩm quyền của Bộ trưởng. Ở đây, có vấn đề về mặt quy định: Bộ tuy không được nêu trong Hiến pháp như một thiết chế hiến định nhưng Bộ là cơ quan quản lý ngành, đa ngành. Dự thảo Luật chưa phân biệt được đâu là thẩm quyền của Bộ trưởng, đâu là thẩm quyền của Bộ vì có những việc phải do lãnh đạo Bộ quyết định. Quyết định của Bộ hay quyết định của Bộ trưởng là khác nhau.

Cùng với việc tập trung thẩm quyền của Bộ về Bộ trưởng thì các quy định của dự thảo Luật về Bộ quá đơn giản. Quan niệm Bộ là cơ quan giúp việc là không đúng. Bộ là cơ quan quản lý nhà nước. Cho nên có lãnh đạo Bộ, Thứ trưởng các bộ là do Thủ tướng bổ nhiệm. Việc gì của Bộ trưởng, việc gì của lãnh đạo Bộ là phải rõ. Ngày trước chúng ta còn có Hội đồng Bộ trưởng cơ mà. Một trong những điều chúng ta mong muốn khi sửa Luật này là ngăn chặn tình trạng các bộ cứphìnhra, cấp phó tăng lên, không tinh giản được biên chế. Chúng ta không xử lý được các vấn đề này chính là vì chưa làm rõ được cấu trúc Bộ trong Luật mà giao cho Nghị định quy định. Dự thảo Luật trước đây có một quy định rất hay là đưa ra chức năng, nhiệm vụ chung của các Bộ, đã là Bộ đều phải thực hiện các nhiệm vụ, chức năng đó còn công việc cụ thể của từng bộ như thế nào thì do Nghị định quy định. Quan trọng nhất là cấu trúc của Bộ phải rõ và thống nhất. Đáng tiếc là dự thảo Luật trình QH lần này lại bỏ mất các quy định đó, không có một quy định nào về cấu trúc Bộ cả. Nhiều ĐBQH mong muốnchốtngay cấp phó ở trong Luật này nhưng với các quy định của dự thảo Luật như vậy thì rất khó có thể chốt được. Phải luật hóa cấu trúc cơ bản của Bộ thì mới có thể định hướng được trong Luật, mỗi Bộ không được quá bao nhiêu cấp phó.

Về cơ quan thuộc Chính phủ,hiện nay, có lẽ chỉ có chúng ta mới có quan niệm cơ quan thuộc Chính phủ là cơ quan không có chức năng quản lý nhà nước. Vô hình trung, chúng ta biến các cơ quan sự nghiệp công thành cơ quan thuộc Chính phủ như các học viện, viện nghiên cứu khoa học, Đài Truyền hình Việt Nam, Đài Tiếng nói Việt Nam... Cho nên chúng ta không trao cho các cơ quan này thẩm quyền quản lý nhà nước và không giao cho ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Và dẫn đến một mâu thuẫn: đã là sự nghiệp công, thuộc Chính phủ nhưng lại phải chịu sự quản lý của các bộ, ngành. Dự án Luật vẫn đang quy định theo hướng này. Nghiên cứu kinh nghiệm của các nước trên thế giới thì cơ quan thuộc Chính phủ có vai trò rất quan trọng. Chính phủ nước nào cũng có. Các nước quan niệm cơ quan thuộc Chính phủ là cơ quan đặc trách một nhiệm vụ được Chính phủ giao để kiểm soát việc thực hiện pháp luật trong lĩnh vực đó và có quyền quyết định xử phạt hành chính, thanh tra, kiểm tra và bảo đảm pháp luật trong lĩnh vực đó được thực hiện nghiêm minh. Các cơ quan của Chính phủ áp dụng chế tài rất nghiêm và làm cho bộ máy hết sức năng động. Nhưng ở nước ta lại không theo quan điểm này nên các Bộ rất lúng túng. Theo tôi, các cơ quan thuộc Bộ nên được tổ chức lại theo cách thức mà các nước đang áp dụng phổ biến hiện nay. Tổ chức như vậy sẽ giúp cho Chính phủ và đặc biệt là Thủ tướng Chính phủ có một công cụ rất gọn để chỉ đạo. Lúc đó, Thủ tướng trực tiếp chỉ đạo các cơ quan thuộc Chính phủ này, ở đâu có sự cố thì đã có ngay một cơ quan đặc trách xử lý. Chúng ta giao hết cho các Bộ thì Bộ không thể làm xuể được và khi đặt các bộ phận đặc trách như vậy ở tầm bộ thì chỉ xử lý được những vấn đề thuộc ngành, lĩnh vực do Bộ quản lý thôi chứ các vấn đề thuộc phạm vi quốc gia, liên ngành là không xử lý được. Mộtmâm cơmcó đến 2 - 3 Bộ cùng quản lý mà vẫn không hiệu quả cũng là vì thế. Cơ quan thuộc Chính phủ này phải xử lý rất mạnh các vấn đề liên ngành. Báo cáo thẩm tra của Ủy ban Pháp luật cũng đã kiến nghị QH xem xét việc tổ chức một loại cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng bảo đảm thực thi luật pháp trong một lĩnh vực đặc thù và có quyền ra quyết định hành chính để bảo đảm luật pháp được tuân thủ nghiêm minh. Tôi rất mong muốn, sửa đổi Luật Tổ chức Chính phủ lần này, chúng ta phải đổi mới tư duy về các cơ quan thuộc Chính phủ.