ThS. NGUYỄN PHƯỚC THỌ Phối hợp là một mặt, một nội dung của quản lý nói chung. Lâu nay, phối hợp trong quản lý nhà nước được nghiên cứu ở cấp độ vĩ mô, tức là phối hợp giữa các bộ, ngành, địa phương; phối hợp giữa các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh và cấp huyện. Còn phối hợp ở cấp độ vi mô, tức là phối hợp trong nội bộ cơ quan, đơn vị hành chính nhà nước (trong từng công sở) chưa được nghiên cứu để làm rõ vị trí, vai trò, nội dung và yêu cầu, hình thức của công tác phối hợp trong hoạt động và xử lý công việc ở cơ quan hành chính, phục vụ cho sự lãnh đạo, điều hành của thủ trưởng cơ quan hành chính trong việc thực hiện các chức năng, thẩm quyền quản lý được phân công. Vì vậy, bài viết tập trung làm rõ một số vấn đề về lý luận và thực tiễn công tác phối hợp trong hoạt động và xử lý công việc trong cơ quan hành chính nhà nước, trên cơ sở đó đề xuất một số giải pháp nâng cao chất lượng và hiệu quả phối hợp trong nội bộ cơ quan hành chính nhà nước nói chung.  Ảnh minh họa: nguồn internet 1. Khái niệm phối hợp hoạt động trong cơ quan hành chính nhà nước 1.1. Quan niệm về cơ quan hành chính nhà nước Trong bài viết này, cơ quan hành chính được hiểu là cơ quan công sở trong hệ thống bộ máy hành chính nhà nước mà “xét về hình thức tổ chức, là một tập hợp có tổ chức, có phương tiện vật chất và người được Nhà nước hỗ trợ để thực hiện nhiệm vụ của mình”. Công sở (Public Service) “là một cơ quan nhà nước có tính chất pháp nhân công quyền, chịu trách nhiệm tiến hành một trong các hoạt động của cơ quan nhà nước trung ương hay địa phương, với tư cách là thay mặt cho Nhà nước, cho tỉnh, huyện, xã, và chịu sự kiểm tra của các cấp đó”[1]. Theo quan niệm chung trên đây, cơ quan hành chính nhà nước có thể được hiểu bao gồm Chính phủ, UBND các cấp và các cơ quan hình thành nên cơ cấu tổ chức của các thiết chế này như các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước; các cơ quan chuyên môn thuộc UBND giúp UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương. Các cơ quan tham mưu, thừa hành pháp luật có tư cách pháp nhân trực thuộc bộ, cơ quan ngang bộ như các cục, tổng cục giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực được phân công cũng được coi là những cơ quan hành chính. 1.2. Khái niệm chung về phối hợp trong quản lý nhà nước Theo nghĩa đơn giản nhất, "phối hợp" có nghĩa là tổ chức hoạt động cho hai hoặc nhiều cơ quan, tổ chức. Khác với khái niệm hợp tác, khái niệm phối hợp nhấn mạnh vào một quá trình kết hợp hoạt động của hai hay nhiều cơ quan, tổ chức một cách hài hòa và đồng bộ, trong việc thực hiện công việc vì lợi ích chung. Dưới góc độ quản lý nói chung, phối hợp được coi là một nội dung của quá trình quản lý: "Quá trình quản lý bao gồm chức năng dự đoán, điều tra nghiên cứu và ra quyết định, tổ chức phối hợp, kiểm tra hoạt động hành chính hay kinh doanh bảo đảm được mục tiêu đã định và đi đến thành công"[2]. Xét từ khía cạnh quản lý nhà nước, phối hợp là một phương thức, một hình thức, một quy trình kết hợp hoạt động của các cơ quan, tổ chức lại với nhau để bảo đảm cho các cơ quan, tổ chức này thực hiện được đầy đủ, hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao, nhằm đạt được các lợi ích chung. Nói cụ thể hơn, phối hợp được thực hiện để xác định một cách rõ ràng những ưu tiên, những trọng tâm trong quản lý, điều hành của bộ máy quản lý bảo đảm tính thống nhất, minh bạch và khả năng dự đoán được của các chính sách của Chính phủ, để các nguồn lực quản lý được sử dụng một cách hiệu quả, giảm thiểu được những lãng phí. Phối hợp tồn tại trong suốt quá trình quản lý, từ hoạch định chính sách, xây dựng thể chế, đến việc tổ chức thực thi cơ chế, chính sách, pháp luật, ở đâu có quản lý thì ở đó có nhu cầu phối hợp. Mục tiêu cuối cùng của phối hợp là tạo ra sự thống nhất, đồng thuận, bảo đảm chất lượng và hiệu quả trong quản lý. Nói khác đi, phối hợp là phương thức thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể trong quản lý nhà nước. Việc thực hiện phối hợp có hiệu quả không chỉ cho phép các cơ quan, tổ chức giải quyết tốt các công việc thuộc các chức năng, thẩm quyền của mình, mà còn có thể giải quyết được những vấn đề khó khăn, phức tạp vượt quá khả năng và thẩm quyền của mình, những vấn đề đột xuất, cấp bách, những trọng tâm, ưu tiên đòi hỏi phải huy động nhiều nguồn lực bên ngoài mới có thể giải quyết được một cách có hiệu quả. Tuy nhiên, không phải lúc nào và ở đâu, sự phối hợp cũng phát huy tác dụng tích cực. Nếu phối hợp vượt quá nhu cầu cần thiết, đến mức bị lạm dụng thì sự phối hợp lúc đó sẽ trở nên phản tác dụng, làm nảy sinh những vấn đề tiêu cực trong quản lý, dẫn đến việc hạn chế sự phát triển và hoàn thiện các năng lực quản lý của cơ quan, tổ chức, đùn đẩy công việc và trách nhiệm quản lý. Mặt khác, nếu thẩm quyền, trách nhiệm phối hợp được quy chế hóa một cách quá mức, quá nhấn mạnh nhu cầu phối hợp mà không tính đến việc phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm cụ thể, thì khi đó phối hợp có thể bị lạm dụng, tạo ra sự áp đặt đối với cơ quan, tổ chức có trách nhiệm phối hợp (với cơ quan, tổ chức chủ trì). Khi chuyển mạnh sang cơ chế thị trường, nhất là trong bối cảnh toàn cầu hóa kinh tế, sự phụ thuộc lẫn nhau giữa các nền kinh tế của các quốc gia trong một khu vực và trên phạm vi toàn cầu ngày càng tăng lên, tạo điều kiện cho các yếu tố bên ngoài tác động mạnh đến xã hội, khiến cho vai trò của Chính phủ trở nên phức tạp hơn bao giờ hết, theo đó nhu cầu phối hợp trong hoạt động của Chính phủ cũng tăng lên cả về quy mô số lượng và tính chất phức tạp. Để giải quyết được các vấn đề này, Chính phủ và hệ thống hành chính phải nâng cao vai trò phối hợp trong xây dựng và thực thi chính sách của mình. Công tác phối hợp có vai trò trung tâm trong xây dựng chính sách, cơ chế quản lý vĩ mô của Chính phủ. Người ta có thể chia phối hợp trong quản lý nhà nước thành hai dạng cơ bản sau: - Thứ nhất: phối hợp tự nguyện. Đây là sự phối hợp xuất phát hoàn toàn tự sự nhận thức của các cơ quan, tổ chức về sự cần thiết đạt được sự thống nhất, đồng thuận chung trong hoạt động mà không phải chịu sự ràng buộc nào hoặc một sự chi phối nào về mặt thể chế hoặc một áp đặt, ép buộc của bất cứ một cơ quan nào đó. - Thứ hai: phối hợp bắt buộc. Đây là sự phối hợp được quy định về mặt thể chế, trong đó các cơ quan buộc phải tuân thủ yêu cầu phối hợp của một cơ quan khác. Sự phối hợp bắt buộc có thể được chia làm hai loại. Một loại, đó là sự phối hợp giữa các cơ quan cùng cấp với nhau để giải quyền những công việc thường xuyên thuộc chức năng, thẩm quyền của nhau trong khuôn khổ thể chế được quy định. Loại khác là sự phối hợp dưới sự chi phối của bên thứ ba nhằm giải quyết những vấn đề mà sự phối hợp bình thường giữa các cơ quan không tự giải quyết được hoặc những vấn đề phức tạp vượt quá thẩm quyền và khả năng nguồn lực của một cơ quan. Bên thứ ba ở đây có thể là Văn phòng Chính phủ (thực hiện chức năng giúp Thủ tướng Chính phủ điều phối các hoạt động chung của Chính phủ) hoặc là Thủ tướng Chính phủ (trực tiếp giải quyết hoặc thành lập các tổ chức tư vấn, phối hợp liên ngành theo quy định tại khoản 4 Điều 20 Luật Tổ chức Chính phủ 2001 để giúp mình giải quyết). Loại phối hợp này có thể gọi là "siêu phối hợp". Ngoài phân loại trên đây, có thể phân loại phối hợp theo chiều ngang (phối hợp giữa các cơ quan cùng một cấp chính quyền) và phối hợp theo chiều dọc (phối hợp giữa các cấp chính quyền). Phối hợp cũng có thể được phân loại theo quy trình quản lý: Phối hợp trong hoạch định chính sách, xây dựng thể chế và phối hợp trong tổ chức thực hiện chính sách, cơ chế quản lý; phối hợp ở cấp trung ương và phối hợp ở cấp địa phương v.v... Như vậy, khái niệm phối hợp trên đây là phối hợp giữa các cơ quan hành chính nhà nước trong khuôn khổ tổ chức và hoạt động của Chính phủ hoặc của UBND các cấp, nói rộng ra là phối hợp của bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương. Đó là sự phối hợp trong hệ thống hành chính nhà nước - phối hợp quản lý nhà nước ở tầm vĩ mô. 1.3. Khái niệm phối hợp trong cơ quan hành chính nhà nước Trong từng cơ quan hành chính nhà nước cũng có sự phối hợp giữa các bộ phận, nhân tố cấu thành để tổ chức thực hiện những nhiệm vụ công tác cụ thể trong khuôn khổ chức năng, thẩm quyền của cơ quan đó. Có thể thấy, nếu phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức trong các hoạt động quản lý nhà nước là phối hợp vĩ mô thì phối hợp trong nội bộ của từng cơ quan, đơn vị hành chính là phối hợp vi mô. Vấn đề đặt ra ở đây là sự khác nhau và mối quan hệ giữa 2 loại, 2 cấp độ phối hợp này là như thế nào? 1.3.1. Tính tất yếu khách quan của phối hợp trong cơ quan hành chính nhà nước - Theo nguyên lý chung, chức năng, nhiệm vụ quyết định cơ cấu tổ chức của một cơ quan. Mỗi một cơ quan hành chính khi được thành lập đều được cơ quan nhà nước có thẩm quyền trao cho chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn nhất định. Và đến lượt nó, những nhiệm vụ, quyền hạn này lại phân chia thành những nhóm nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể theo lĩnh vực hoặc đối tượng quản lý, theo đó những cơ cấu tổ chức được thành lập để thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể này. Tiếp đó, trong mỗi cơ cấu này các nhiệm vụ, quyền hạn của nó lại được phân công cho từng chuyên viên hoặc nhóm chuyên viên đảm nhiệm, và tuỳ theo tính chất phức tạp của từng nhiệm vụ, trách nhiệm được phân công mà hình thành nên các loại chuyên viên từ thấp đến cao (cán chuyên viên, chuyên viên chính, chuyên viên cao cấp). Tuy nhiên, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của một cơ quan, của mỗi cơ cấu bên trong của cơ quan là một chỉnh thể thống nhất. Cho dù chúng được phân chia ra để trao cho các cơ cấu bên trong, cho từng chuyên viên, nhóm chuyên viên trực tiếp giúp thủ trưởng cơ quan thực hiện thì không vì thế mà mất đi những mối quan hệ nội tại tạo nên tính thống nhất của một chỉnh thể. Chính vì vậy, giữa các cơ cấu bên trong của một cơ quan hành chính, giữa các chuyên viên, nhóm chuyên viên mặc dù có tính độc lập tương đối, nhưng tất yếu phải thiết lập mối quan hệ phối hợp để trao đổi các hoạt động với nhau. - Mỗi một cơ quan hành chính được phân chia thành những yếu tố cấu thành như lãnh đạo, các cơ cấu tổ chức, các nhóm chuyên viên và chuyên viên. Và mối quan hệ tác động qua lại giữa các yếu tố này làm cho cơ quan thực hiện được các chức năng, nhiệm vụ của nó. - Phối hợp là một mặt của quá trình quản lý đối với bất kỳ một tổ chức nào. Cơ quan hành chính dù có tính chất và ở bất cứ quy mô nào đều là một tiểu hệ thống được điều khiểu bởi một quá trình quản lý bao gồm các chức năng dự đoán, điều tra nghiên cứu, ra quyết định, thực hiện quyết định và tổ chức phối hợp, kiểm tra hoạt động. Phối hợp chính là nhân tố gắn kết các yếu tố cấu thành, các quy trình hoạt động của cơ quan. - Yêu cầu của cải cách hành chính: phân định rành mạch chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ cấu tổ chức, một việc chỉ giao cho một đầu mối tổ chức. Đây là một nguyên tắc trong thành lập cơ cấu tổ chức cũng như điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, sắp xếp lại cơ cấu tổ chức bên trong mỗi cơ quan hành chính theo mục tiêu, yêu cầu đẩy mạnh cải cách hành chính, nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của từng cơ cấu cũng như của cả cơ quan hành chính và toàn bộ hệ thống hành chính. Mặt khác, theo yêu cầu của cải cách hành chính, xu hướng thu gọn đầu mối cơ cấu bên trong cơ quan hành chính cũng đang được đẩy mạnh, theo đó một cơ cấu có thể được giao đảm nhiệm nhiều chức năng, nhiệm vụ. Chính vì vậy, nội dung và yêu cầu phối hợp giữa các cơ cấu bên trong, giữa các chuyên viên trong một cơ cấu trở nên rõ nét hơn, đòi hỏi cao hơn về chất lượng và hiệu quả. 1.3.2. Định nghĩa phối hợp trong cơ quan hành chính Về ngữ nghĩa, phối hợp là "cùng hành động hoặc hoạt động hỗ trợ nhau"[3]. Gần nghĩa với phối hợp, hợp tác có nghĩa "cùng chung sức giúp đỡ lẫn nhau trong một công việc, một lĩnh vực nào đó, nhằm mục đích chung"[4]. Có thể thấy, khác với hợp tác, phối hợp nhấn mạnh đến "hành động hỗ trợ nhau" giữa các chủ thể, không đề cập đến đối tượng, mục đích. Theo nghĩa giản đơn nhất, phối hợp trong cơ quan hành chính là sự kết hợp, gắn kết hoạt động của hai hay nhiều chủ thể trong cùng cấp cấu thành nên tổ chức bộ máy của cơ quan hành chính để hỗ trợ nhau trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ được phân công cho một chủ thể. Các chủ thể cùng cấp bao gồm: giữa các phó thủ trưởng cơ quan; các cơ cấu tổ chức cùng cấp, có cùng vị trí (giữa các vụ, cục, tổng cục với nhau hoặc giữa các phòng trực thuộc Cục...); các nhóm chuyên viên, hoặc chuyên viên trong một cơ cấu tổ chức. Trong phối hợp trong nội bộ cơ quan hành chính, chủ thể phối hợp được phân chia làm hai loại: bên chủ trì và bên phối hợp, và bao giờ cũng có một bên chủ trì, trong khi đó có thể có nhiều bên phối hợp trong cùng một vấn đề, mỗi một đơn vị tham gia phối hợp bao giờ cũng tham gia trên một khía cạnh nhất định của vấn đề mà bên chủ trì đề nghị được phối hợp. Trong phối hợp không có việc cùng một khía cạnh của vấn đề lại có nhiều đơn vị cùng tham gia ý kiến phối hợp, không chỉ vì về nguyên tắc đã có sự phân định chức năng, nhiệm vụ giữa các đơn vị thuộc cơ cấu cơ quan cũng như việc phân công nhiệm vụ, quyền hạn giữa các chuyên viên, nhóm chuyên viên cho đến từng chức danh lãnh đạo cơ quan, đơn vị. Nói cách khác, về cơ bản là không có vấn đề cạnh tranh hoặc tính chất phản biện trong phối hợp. Nếu như trong hợp tác, lợi ích thu được phải được tính đến và chia sẻ cho các bên tham gia hợp tác, mặt khác hợp tác mang nặng tính tự nguyện, bình đẳng và cùng có lợi cho các bên tham gia, trong khi phối hợp chỉ đem lại lợi ích chủ yếu cho bên chủ trì, còn bên phối hợp có trách nhiệm tham gia phối hợp theo yêu cầu của bên chủ trì hoặc theo chỉ đạo của thủ tưởng cơ quan, đơn vị trên cơ sở các quy định thuộc quy chế làm việc của cơ quan hoặc mệnh lệnh của thủ trưởng cơ quan, đơn vị. Có thể nói, trong phối hợp không có sự tự nguyện và chia sẻ lợi ích. Ngược lại, phối hợp luôn được thực hiện trong khuôn khổ quy chế (quy chế làm việc, chế độ công tác của một cơ quan, đơn vị do thủ trưởng quyết định) hoặc dựa trên các mệnh lệnh hành chính của thủ trưởng cơ quan, đơn vị. 1.3.3. Đặc điểm của phối hợp bên trong cơ quan hành chính - Phối hợp trong cơ quan hành chính nhà nước được thực hiện ở nhiều cấp độ: phối hợp giữa lãnh đạo (các phó thủ trưởng) cơ quan; giữa các cơ cấu trực thuộc; giữa các nhóm chuyên viên và giữa các chuyên viên trong một cơ cấu tổ chức; - Phối hợp là một trong những nội dung và là công cụ của công tác chỉ đạo, điều hành của thủ trưởng cơ quan hành chính. Điều hoà, phối hợp hoạt động giữa các đơn vị trực thuộc là một nội dung quan trọng thuộc chức năng lãnh đạo, điều hành của thủ trưởng cơ quan hành chính. - Cũng giống như phối hợp giữa các cơ quan hành chính, phối hợp bên trong cơ quan hành chính được thực hiện trên cơ sở các quy định của quy chế làm việc và mệnh lệnh của thủ trưởng cơ quan, theo đó quy trình, thủ tục phối hợp được quy chế hoá cụ thể và chặt chẽ, đó là sự phối hợp chịu sự chi phối mạnh mẽ từ một trung tâm là thủ trưởng cơ quan, đơn vị với vai trò lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành được quy định. - Phạm vi phối hợp không vượt quá chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng bên tham gia; - Phối hợp bên trong cơ quan hành chính có sự kết hợp chặt chẽ các hình thức, phương pháp phối hợp với nhau, tạo nên sự đa dạng, linh hoạt trong thực hiện các quan hệ công tác trong cơ quan, đơn vị. Trong một cơ quan, có nhiều cấp độ phối hợp: phối hợp trong lãnh đạo, phối hợp giữa các cơ cấu trực thuộc, phối hợp giữa chuyên viên với nhau; và có nhiều hình thức phối hợp, và các cấp độ, hình thức phối hợp này đều chịu chi phối bởi quyền lãnh đạo, điều hành của thủ trưởng cơ quan, do đó thủ trưởng cơ quan có thể sử dụng kết hợp linh hoạt các hoạt động phối hợp này để huy động, tập trung các nguồn lực quản lý cần thiết, bảo đảm giải quyết tốt các nhiệm vụ công tác đặt ra, nhất là những nhiệm vụ phức tạp, đột xuất, cấp bách. 1.3.4. Vai trò của phối hợp trong cơ quan hành chính nhà nước
Thông qua phối hợp, các cơ cấu tổ chức bên trong của một cơ quan trao đổi hoạt động và thông tin với nhau, không chỉ đơn giản hỗ trợ cho nhau trong việc thực hiện các chức năng, thẩm quyền của từng yếu tố, mà quan trọng hơn là giúp cho việc thực hiện tốt các chức năng, thẩm quyền của cả cơ quan. Thông qua việc thực hiện tốt công tác phối hợp với bên ngoài, tức là với các cơ cấu khác, có thể cho phép một cơ cấu tổ chức khắc phục được những phiến diện trong hoạt động chuyên môn do sự chia tách các chức năng, nhiệm vụ chung của cơ quan thành những nhóm chức năng, nhiệm vụ nhỏ để giao cho từng cơ cấu đảm nhiệm, cũng như việc thông tin cần thiết khi xử lý công việc. Bên trong một cơ cấu, nếu sự phối hợp có chất lượng, hiệu quả giữa các lãnh đạo, giữa các chuyên viên với nhau thông qua những hình thức và cách thức thích hợp thì không chỉ tạo dựng sự đoàn kết, đồng thuận, hỗ trợ nhau giữa các chuyên viên cùng hoàn thành nhiệm vụ chuyên môn, mà còn có thể phát huy dân chủ, khai thác năng lực, sở trường của từng chuyên viên trong công tác để cùng hướng vào thực hiện tốt các nhiệm vụ công tác của đơn vị mình.
Điều hoà, phối hợp là một nội dung thuộc chức năng lãnh đạo, điều hành của thủ trưởng cơ quan hành chính. Do vậy, cho dù phân cấp thẩm quyền đến mức độ nào cho cấp dưới, cho dù có quy định cụ thể đến mức nào đi nữa về nội dung phối hợp giữa các cơ cấu trực thuộc, thì không vì thế mà thủ tưởng cơ quan mất đi vai trò điều phối hoạt động giữa các cơ cấu trực thuộc trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của cơ quan. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là việc gì và trong điều kiện như thế nào thì mới cần thiết phải có sự điều phối trực tiếp của thủ trưởng cơ quan để xử lý. Rất bất hợp lý trong thực tế là đã từng có đồng chí Bộ trưởng một Bộ phải trực tiếp chủ trì tới hàng chục cuộc họp với các đơn vị trực thuộc để chỉ đạo, phối hợp quá trình xây dựng một dự án luật trình Chính phủ. Thủ trưởng cơ quan thông qua việc điều phối hoạt động giữa các cơ cấu trực thuộc, xử lý kịp thời những khó khăn, vướng mắc, tăng cường kỷ luật, kỷ cương, từ đó có thể thúc đẩy nâng cao chất lượng, hiệu quả phối hợp giữa các cơ cấu, đẩy nhanh việc giải quyết và giải quyết có chất lượng, hiệu quả một vấn đề quản lý.
Có nhiều hình thức đa dạng, nhiều cấp độ phối hợp công tác và các chủ thể thực sự có được sự phối hợp có trách nhiệm, trên tinh thần là hỗ trợ nhau trong việc thực hiện nhiệm vụ được phân công, nhằm cùng một mục đích là thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, thì đó là biểu hiện cụ thể của dân chủ trong nội bộ cơ quan. Vì là biểu hiện của dân chủ, cho nên vấn đề có tính phương pháp luận đặt ra là mức độ, phạm vi phối hợp đến đâu là hợp lý? Hiển nhiên là không phải bất cứ vấn đề nào, bất cứ khi nào và ở đâu cũng phối hợp, thậm chí phối hợp tràn lan. Điều đó không chỉ làm cho tiến độ giải quyết công việc bị chậm lại, mà còn phản tác dụng, xa vào phối hợp hình thức, làm rối vấn đề, thậm chí có thể không thể giải quyết được, nhất là đối với những vấn đề phức tạp, nhạy cảm. Cho nên, phối hợp cần được đặt trong mối quan hệ giữa tập trung và dân chủ của nguyên tắc tập trung dân chủ. Đề ra yêu cầu phối hợp trong công tác phải đồng thời với khuyến khích tư duy độc lập và đề cao trách nhiệm của từng cá nhân, tổ chức trực thuộc trong xử lý công việc thuộc phạm vi chức năng, thẩm quyền được phân công. 1.3.5. Các cấp độ phối hợp Có nhiều cấp độ thực hiện sự phối hợp trong một cơ quan hành chính nhà nước: - Phối hợp giữa các phó thủ trưởng cơ quan hành chính trong việc thực hiện những mặt công tác được phân công để giúp Thủ trưởng quản lý, điều hành công việc của cơ quan; - Phối hợp giữa các tổ chức, đơn vị trực thuộc trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao cho chúng; - Phối hợp giữa các chuyên viên hoặc nhóm chuyên viên trong cùng một hoặc giữa các tổ chức, đơn vị trực thuộc. 1.3.6. Các cách thức phối hợp Có nhiều cách thức phối hợp trong một cơ quan hành chính nhà nước: - Phối hợp thông qua các hình thức trao đổi thông tin như gửi văn bản xin ý kiến phối hợp; trao đổi ý kiến qua điện thoại, mạng tin học... - Phối hợp thông qua các cuộc họp của lãnh đạo cơ quan để xử lý những công việc thuộc phạm vi xử lý của lãnh đạo cơ quan (tức là những việc vượt quá phạm vi thẩm quyền của một tổ chức, đơn vị trực thuộc); - Phối hợp thông qua một tổ chức lâm thời do Thủ trưởng cơ quan thành lập ra (Taskforce - Tổ đặc nhiệm) để giúp thủ trưởng cơ quan nghiên cứu, đề xuất giải quyết một vấn đề vượt quá khả năng giải quyết của một đơn vị trực thuộc; - Phối hợp thông qua cách làm việc theo nhóm (Team Working) trong từng tổ chức, đơn vị trực thuộc. 2. Thực trạng công tác phối hợp trong cơ quan hành chính nhà nước 1.1. Thiếu vắng những quy định cụ thể về phối hợp trong nội bộ các cơ quan hành chính nhà nước Thực tế cho thấy ở tầm vĩ mô, cho đến nay chưa có một văn bản quy phạm pháp luật đề cập công tác phối hợp bên trong các cơ quan hành chính nhà nước. Trong khi đó nguyên tắc tập trung dân chủ cũng chưa được cụ thể hoá vào hoạt động lãnh đạo, điều hành của thủ trưởng cơ quan hành chính. Không những thế, ngay trong các quy chế làm việc của các cơ quan hành chính nhà nước ở các cấp, các ngành (trừ Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất) cũng chỉ những quy định mang tính nguyên tắc, một số vấn đề kỹ thuật như thời gian cho ý kiến phối hợp... Nói cách khác, khuôn khổ thể chế cả tầm vĩ mô và vi mô còn thiếu nhiều quy định. Nhiều nội dung, hình thức, cách thức phối hợp chưa được quy định và được thực hiện theo thông lệ, theo kinh nghiệm. Chính vì vậy, việc phối hợp còn chủ quan, tuỳ tiện. Và ngay cả phối hợp giữa các cơ quan hành chính với nhau cũng mới chỉ có quy định mang tính nguyên tắc. 1.2. Một số cách thức phối hợp hiện đại chưa được thực hiện hoặc chưa được pháp huy tác dụng tích cực. Đó là việc thành lập và hoạt động của tổ công tác đặc nhiệm và phối hợp làm việc theo nhóm chuyên viên trong các cơ quan hành chính còn rất hiếm và ít phát huy tác dụng tích cực. Việc thành lập các tổ công tác đặc nhiệm còn rất hình thức và hiệu quả rất thẩm, nguyên nhân chủ yếu là các thành viên tham gia chỉ hoạt động kiêm nhiệm, mặt khác không được bảo đảm kinh phí và những yêu cầu về thông tin. 1.3. Phối hợp giữa các cơ cấu trực thuộc còn mang nặng tính hình thức, đối phó, kỷ luật, kỷ cương trong quan hệ phối hợp còn lỏng lẻo, trách nhiệm trong phối hợp chưa cao, phạm vi công việc phối hợp còn tuỳ tiện, chất lượng phối hợp không cao. 1.4. Các công cụ, phương tiện thực hiện và phương pháp phối hợp còn thô sơ, chậm ứng dụng công nghệ hiện đại. 1.5. Phối hợp còn có biểu hiện quá nhiều, còn bị lạm dụng để chia sẻ trách nhiệm, làm hạn chế việc phân công rành mạch, đề cao trách nhiệm cá nhân trong công tác. Thủ trưởng cơ quan có trình độ chuyên môn yếu kém, sợ trách nhiệm thì thường chú trọng quá mức phối hợp trong chỉ đạo, điều hành, việc gì cũng họp với các cấp dưới để phối hợp trao đổi, bàn bạc giữa họ với nhau trước khi quyết định làm cho công việc chậm được giải quyết hoặc giải quyết không triệt để. Trong quy định hiện hành về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các đơn vị trực thuộc Văn phòng Chính phủ đã quá nhấn mạnh đến phối hợp, quá nhiều nhiệm vụ được quy định phải phối hợp với nhiều đơn vị là chưa thật hợp lý và khoa học. Việc quá đề cao phối hợp trong xử lý các đề án, dự án, đến mức trở thành tư tưởng xuyên suốt trong quy định về chức năng, nhiệm vụ của các đơn vị trực thuộc Văn phòng Chính phủ là một thực tế có thật. Điều này không những làm hạn chế tính chủ động sáng tạo, không đề cao được trách nhiệm của chuyên viên, mà còn làm chậm quá trình xử lý xác đề án, dự án trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. 3. Một số kiến nghị Để đổi mới công tác phối hợp trong các cơ quan hành chính nhà nước nhằm tăng cường chất lượng, hiệu quả trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị, cần thực hiện đồng bộ một số giải pháp sau đây: - Điều chỉnh, sắp xếp hợp lý cơ cấu tổ chức bộ máy theo hướng tinh gọn, đáp ứng nội dung và yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý, đổi mới công tác chỉ đạo điều hành của thủ trưởng cơ quan, đơn vị. Theo xu hướng điều chỉnh tổ chức bộ máy theo tinh thần cải cách hành chính hiện nay thì phải tinh gọn đầu mối các cơ cấu tổ chức trong các cơ quan hành chính nhà nước, xoá bỏ những cơ cấu trung gian, những cơ cấu không rõ chức năng, nhiệm vụ. Điều này cũng có nghĩa là thông qua việc thu gọn đầu mối mà khắc phục sự phân tán trong phân công, chồng chéo, trùng lắp trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ cấu, từ đó giảm thiểu nhu cầu phối hợp bên trong, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính. - Cùng với tinh gọn đầu mối, cần phân định rõ, hợp lý chức năng, nhiệm vụ của từng cơ cấu tổ chức, phân công rõ nhiệm vụ và xác định cụ thể trách nhiệm của từng công chức trong thực thi công vụ. Đây là cơ sở tiền đề cho việc thực hiện phối hợp thực chất, không đùn đẩy trách nhiệm trong xử lý công việc. Đối với những việc chưa thể phân định rõ, chưa thể giao trọn cho một cơ cấu, cho một công chức thì cần phải xác định rõ chủ thể chủ trì, chịu trách nhiệm chính; xác định cụ thể các chủ thể có trách nhiệm phối hợp với chủ thể chủ trì trong xử lý đối với từng loại công việc. - Giảm mạnh cấp phó để tập trung quyền lực vào người đứng đầu, đồng thời để xác định rành mạch hơn thẩm quyền và trách nhiệm của người đứng đầu. Cần từ bỏ một quan điểm công việc nhiều thì phải có nhiều cấp phó để giúp cho người đứng đầu nâng cao hiệu quả công tác chỉ đạo, điều hành. Trên thực tế, nhiều cấp phó, nhất là trong điều kiện quyết định bổ nhiệm, kỷ luật cấp phó hiện nay không hoàn toàn do người thủ trưởng quyết định, thì làm cho sự chỉ đạo, điều hành của người đứng đầu bị phân tán, chồng chéo, qua tầng nấc, làm tăng nhu cầu phối hợp trong lãnh đạo, do đó rất khó xác định được rành mạch thẩm quyền và trách nhiệm cá nhân, thẩm quyền và trách nhiệm của các đơn vị cấp dưới trực tiếp. - Cần thực hiện yêu cầu trao nhiều quyền hơn cho công chức gắn liền với việc đề cao trách nhiệm trong thực thi công vụ. Trao quyền một cách chính thức và thực chất hơn cho công chức trong thi hành công vụ, gắn liền với việc đề cao và thực hiện nghiêm túc trách nhiệm cá nhân trong thực thi công vụ, kể cả trong quan hệ giải quyết công việc của dân là một cách thức tiếp cận cần được nghiên cứu vận dụng vào điều kiện cải cách hành chính cụ thể của Việt Nam để giảm bớt sự tập trung thẩm quyền quá mức vào cá nhân người lãnh đạo, khắc phục tính chất quan liêu trong lãnh đạo, điều hành của thủ trưởng cơ quan hành chính. Có thực tế là mặc dù sau gần 15 năm cải cách hành chính, nhưng vấn đề trao thẩm quyền nhiều hơn của cấp trên cho cấp dưới, của Thủ trưởng cho công chức thừa hành trong nền hành chính còn rất hạn chế làm cho người chuyên viên trên thực tế chỉ là người giúp việc thuần tuý, tất cả đều do thủ trưởng quyết định, kể cả những việc rất nhỏ mang tính chất tác nghiệp. - Quy chế hoá cụ thể việc phối hợp, quy trình thủ tục thực hiện việc phối hợp. Loại việc cần phối hợp, hình thức và phương pháp phối hợp, thời gian, thủ tục, trình tự thực hiện việc phối hợp, trách nhiệm của bên yêu cầu phối hợp và của bên được yêu cầu phối hợp... là những vấn đề cần phải được quy định trong quy chế làm việc của cơ quan, đơn vị hành chính. - Thiết lập và tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong thực hiện phối hợp, nhất là phối hợp giữa các cơ cấu tổ chức. Thủ trưởng cơ quan phải bảo đảm sự phối hợp nhịp nhàng, hiệu quả giữa các đơn vị trong việc tham mưu, giúp thủ trưởng cơ quan thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ. Không có trật tự, kỷ cương, không có sự chỉ đạo xử lý kịp thời những vướng mắc, thì sự phối hợp sẽ tuỳ tiện, hình thức. - Quy chế làm việc của cơ quan cần quy định rõ những trường hợp, điều kiện, trình tự thủ tục thành lập tổ công tác đặc nhiệm (taskforce), chức năng, nhiệm vụ và cơ chế hoạt động của nó. [1]Dự án cải cách hành chính - VIE/92/002 - Từ điển hành chính Anh - Pháp - Việt do GS. Đoàn Trọng Truyến chủ biên, HN 1997, tr.270 |
